نگاهي به چالش‌هاي اروپا در محقق كردن بانك مركزي مستقل
بررسي مفهوم استقلال بانک مرکزي

لورنزو اسماگي
مترجم: سيد محمد ستوده
منبع: www.ecb.int/press
مبحث استقلال بانک مرکزي يکي از موضوعات مهم تحقيقات آکادميک به شمار مي‌رود. با اين حال، ادبيات موضوع ياد شده، عمدتا معطوف به جنبه‌هاي تئوريک قضيه بوده است بدون آنکه به اين مساله توجه شود که هميشه تفاوت قابل‌ملاحظه‌اي بين نظريه و عمل وجود دارد.


تجربه ساليان اخير نشان‌دهنده آن است که اجراي حاکميت قانون حتي در اتحاديه اروپا، بدون مواجه شدن با چالش‌هاي متعدد امکان‌پذير نيست. نکته اساسي که مايلم آن را مطرح نمايم اين است که وجود تمهيدات قانوني به منظور اطمينان يافتن از استقلال بانک مرکزي امري لازم بوده، اما به تنهايي کافي نيست و همواره انگيزه‌هايي براي نقض چهارچوب قانوني استقلال بانک مرکزي به منظور تلاش در جهت تغيير رفتار آن بانک وجود دارد که به اشکال گوناگون خود را نشان مي‌دهد؛ بنابراين لازم است هوشياري و تيزبيني چشمگيري در چگونگي استفاده از کلمات و معاني دقيق آنها در زمينه بانکداري مرکزي وجود داشته باشد تا به اين طريق شرايط لازم براي تحقق استقلال بانک مرکزي فراهم شود.
اين وظيفه‌اي است که نه تنها بانک مرکزي و مقامات سياسي در سطوح ملي يا فراملي بر عهده دارند، بلکه جامعه به طور کلي و رسانه‌هاي جمعي و افکار عمومي نيز به ويژه در اجراي آن سهيم هستند.
در اينجا قصد ندارم چندان پيرامون مزاياي ناشي از تحقق استقلال بانک مرکزي صحبت نمايم. مزاياي ياد شده به نحو گسترده‌اي در مطالعات علمي مورد بررسي قرار گرفته و به طور کلي حداقل در سطح آکادميک در خصوص آن اجماع کلي وجود دارد. فهم اين موضوع که چرا استقلال بانک مرکزي در نظام‌هاي پولي نوين امري حياتي محسوب مي‌شود، آسان است. در يک رژيم پولي مبتني بر نشر اسکناس، بدهي‌هاي دولت نشان‌دهنده قدرت خريد پول است و همواره براي هر دولتي وسوسه استفاده از انتشار اسکناس به منظور پوشش کسري بودجه وجود دارد. وسوسه فوق از اين حقيقت ناشي مي‌شود که خلق پول مي‌تواند در کوتاه‌مدت اثرات مثبتي بر رشد و اشتغال بر جاي نهد، در حالي که هزينه‌هاي چنين کاري از لحاظ مواجه شدن با افزايش نرخ تورم در ميان‌مدت و بلند مدت نگران‌کننده و قابل‌پيش‌بيني است.
استقلال بانک مرکزي تدبيري است که سياستگذاران پولي با استفاده از آن مي‌توانند در مقابل وسوسه به کارگيري سياست پولي در مسير انحرافي مقاومت نمايند. با اين حال، دغدغه فوق هنوز به طور کامل در حوزه يورو از ميان نرفته و به همين دليل است که موضوع استقلال بانک مرکزي از ديدگاه شهروندان اين حوزه امري بسيار مهم تلقي مي‌شود.
شواهد تجربي فراواني وجود دارد مبني بر اينکه استقلال بانک مرکزي مي‌تواند موجبات کاهش تورم را فراهم آورد که اين امر نيز به نوبه خود فضاي کسب‌و‌کار را با ثبات نموده و شرايط لازم را براي رشد اقتصادي و اشتغالزايي مهيا خواهد نمود.
اصل استقلال بانک مرکزي در اتحاديه اروپا به منزله يکي از پايه‌هاي اصلي قانون اساسي آن اتحاديه محسوب مي‌شود. ماده 108 پيمان اتحاديه پولي اروپا بيان مي‌دارد: «نه بانک مرکزي اروپا (ECB) و نه هيچ يک از بانک‌هاي مرکزي عضو اتحاديه نمي‌توانند تابع دستورات نهادها يا سازمان‌هاي دولت‌هاي عضو يا هر سازمان ديگري باشند.»
ماده 7 قانون تشکيل سيستم بانک‌هاي مرکزي اروپا (ECB) نيز منعکس‌کننده ‌ايده فوق است. مقررات پيمان فوق‌الذکر در خصوص استقلال بانک مرکزي شامل تمامي دولت‌هاي عضو اتحاديه اروپا – به جز انگلستان - مي‌شود، صرف‌نظر از اينکه به عضويت حوزه يورو درآمده باشند يا عضو اين حوزه نباشند؛ بنابراين انتظار مي‌رود کشورهاي متقاضي در زمان الحاق به اتحاديه اروپا به طور کامل فرآيند اعطاي استقلال نهادي را به بانک‌هاي مرکزيشان طي کرده باشند، اما به هر حال، عملا مشاهده مي‌شود که قضيه از اين قرار نبوده است.
در اين خصوص نگراني عمده‌اي وجود دارد، زيرا شواهد حاکي از آن است که هنوز تعدادي از کشورهاي عضو اتحاديه اروپا، اهميت موضوع را به طور کامل درک نکرده‌اند به ويژه اين امر در مورد مقامات سياسي کشورهاي ياد شده و نيز احتمالا افکار عمومي جوامع مذکور مصداق دارد. آنان به تعهدات خود در زمان الحاق به اتحاديه اروپا در زمينه اعطاي استقلال به بانک مرکزي عمل ننموده‌اند. در غالب موارد، استقلال بانک مرکزي پيش شرط اتخاذ يورو محسوب مي‌شود. ناکامي در اعطاي استقلال به بانک مرکزي در حقيقت نقض يکي از مفاد پيمان اتحاديه پولي اروپا تلقي مي‌شود که اين امر مي‌تواند کشور خاطي را در مقابل دادگاه عالي اتحاديه قرار دهد. کميسيون اروپا نيز طبق مفاد پيمان اتحاديه پولي اروپا از قدرت انجام چنين اقدامي برخوردار است و زماني که ضروري به نظر رسد اين کار را انجام خواهد داد.
در حقيقت، پيمان اتحاديه پولي اروپا صراحتا مشخص نموده است که رعايت استقلال بانک مرکزي براي مقامات سياسي کشورهاي عضو امري الزام‌آور است. اين امر به روشني در ماده 108 قانون اتحاديه پولي اروپا به شرح ذيل بيان شده است: «موسسات، سازمان‌ها و دولت‌هاي عضو اتحاديه بايد اصل استقلال بانک مرکزي را رعايت نموده و سعي نکنند در روند تصميم‌سازي اعضاي هيات‌مديره بانک مرکزي اروپا يا هر يک از بانک‌هاي مرکزي کشورهاي عضو در راستاي اجراي وظايفشان مداخله نمايند.»
ميزان و کيفيت استقلال بانک مرکزي مي‌تواند بر پايه تمهيدات قانوني فوق ارزيابي گردد. به هر حال، تحقق استقلال بانک مرکزي منوط به يکسري عوامل و رويه‌هاي خاص است که با توجه به تحولات تاريخي هر يک از کشورهاي عضو متفاوت است. در اين ميان، چالش اصلي آن است که بتوان از بانک مرکزي در مقابل نفوذ سازمان‌هاي دولتي حمايت نمود و حدود و ثغور استقلال بانک مرکزي را دقيقا مشخص کرد.
در نوامبر سال 1995، انستيتوي پولي اروپا (EMI) فهرست شرايط لازم براي تحقق استقلال بانک مرکزي را منتشر نمود. سپس طي چندين سال، مفهوم استقلال بانک مرکزي در گزارش‌هاي همگرايي و نيز در دستورالعمل‌هاي قانون بانک مرکزي کشورهاي عضو اتحاديه اروپا و بانک مرکزي اروپا انعکاس يافت.
به طور کلي استقلال بانک مرکزي را مي‌توان با توجه به چهار بعد ذيل مورد بررسي قرار داد:
* استقلال عملياتي
* استقلال نهادي
* استقلال شخصيتي
* استقلال مالي
اکنون استقلال نهادي تا حد بسيار زيادي در گزارش‌هاي همگرايي بانک مرکزي اروپا مشاهده مي‌شود. در اينجا قصد دارم در خصوص سه جنبه ديگر استقلال بانک مرکزي صحبت نمايم. علاوه بر اين، مايلم سه موضوع ذيل را که مي‌تواند استقلال بانک مرکزي را تحت‌تاثير قرار دهد، بررسي نمايم:
* مداخله بانک مرکزي در امر نظارت احتياطي
* رابطه بين استقلال بانک مرکزي و پاسخگويي
* همکاري و تعامل با ديگر تصميم‌سازان اقتصادي
استقلال عملياتي
يک بانک مرکزي مستقل بايد بتواند آزادانه ابزارهاي سياستي خود را به منظور دستيابي به اهدافش تعيين نمايد؛ بنابراين کسب استقلال عملياتي، ‌هدف اوليه هر يک از بانک‌هاي مرکزي کشورهاي عضو اتحاديه اروپا است و اين امر دقيقا در راستاي تحقق هدف ثبات قيمت‌ها است که در پيمان اتحاديه پولي اروپا نيز بر آن تاکيد شده است.
از ديدگاه عملي، تحقق استقلال عملياتي مستلزم آن است که بانک مرکزي از اختيارات کامل در زمينه تعيين سطح نرخ بهره کوتاه‌مدت در بازار پولي کشور برخوردار باشد. در اقتصادهاي مبتني بر بازار آزاد که از نظام‌هاي مالي مدرن نيز برخوردارند، به طور طبيعي سياست پولي از طريق مکانيزم تغييرات سطح نرخ بهره عمل مي‌نمايد؛ بنابراين هر گونه مانع در جهت مقابله با توانايي بانک‌هاي مرکزي در زمينه تاثيرگذاري بر نرخ‌هاي بهره بازار مي‌تواند به عنوان عاملي بازدارنده در جهت تحقق استقلال بانک‌هاي مرکزي محسوب شود. به عنوان نمونه اي از عوامل فوق مي‌‌توان از تعهد بانک مرکزي براي تامين مالي مستقيم کسر بودجه دولت نام برد. اين امر آشکارا توانايي بانک مرکزي را در خصوص تاثيرگذاري بر شرايط بازار پولي کشور تضعيف نموده و به اين ترتيب آن بانک نمي‌تواند مناسب‌ترين تدابير را به منظور تداوم سياست ثبات قيمت‌ها اعمال نمايد. به اين دليل است که ماده 10 پيمان اتحاديه پولي اروپا تاکيد مي‌نمايد که تامين مالي کسري بودجه دولت از سوي بانک‌هاي مرکزي کشورهاي عضو اکيدا ممنوع است. لازم به ذکر است رعايت اين امر به عنوان پيش‌شرطي قانوني براي ملحق شدن به اتحاديه پولي اروپا و اتخاذ يورو به عنوان پول مشترک لحاظ شده است و چگونگي رعايت آن از سوي کشورهاي عضو به طور منظم از طريق گزارش‌هاي همگرايي بانک مرکزي اروپا پيگيري مي‌شود. همچنين ديگر کشورهاي بزرگ صنعتي نيز قوانين مشابهي را در خلال سال‌هاي اخير تدوين كرده‌اند.
به طور کلي دولت‌ها مي‌توانند از طريق صرف هزينه‌هاي بي‌رويه و اسراف‌آميز موجبات تضعيف استقلال سياست پولي بانک مرکزي را فراهم آورند و به اين ترتيب، ناپايدار شدن سياست مالي را نيز موجب شوند.
اگرچه بحث‌هاي آکادميک فراوان در اين خصوص صورت گرفته است، اما بدون شک با در نظر گرفتن کسري‌هاي معتنابه بودجه، اجراي يک سياست پولي مستقل با هدف دستيابي به تورم پايين و ثبات قيمت‌ها، امري بسيار مشکل خواهد بود. اولا زماني که کسري‌هاي بودجه و بدهي‌هاي عمومي افزايش مي‌يابد، انگيزه دولت در جهت وادار كردن بانک مرکزي براي رفع کسري بودجه‌اش به طور چشمگيري افزايش مي‌يابد و به اين ترتيب بدهي‌هاي عمومي از طريق افزايش تورم از بين‌ مي‌رود. ثانيا هر چه ميزان کسري بودجه و بدهي‌هاي عمومي چشمگيرتر باشد، ‌افراد بيشتري از مشارکت‌کنندگان در بازار نسبت به ريسک ماليات تورمي نگران مي‌شوند. علاوه بر اين، آنها ممکن است بر اين باور باشند که دولت، بانک مرکزي را مجبور كرده است تعهدات دولت را قبول نمايد و به اين ترتيب ضامن دولت شود، به‌رغم اينکه عمل ياد شده صراحتا در ماده 103 قانون اتحاديه پولي اروپا ممنوع شده است. همچنين انجام اين عمل ممکن است روند توقف انتظارات تورمي را به مخاطره اندازد و در نتيجه،‌ کنترل تورم هزينه‌هاي بيشتري را در پي داشته باشد. در اين صورت، احتمال دارد سياست مالي بر سياست پولي تفوق يابد؛ بنابراين به طور تلويحي و غير‌رسمي، استقلال عملياتي بانک مرکزي تضعيف شود. قطعا اينگونه مناسبات در مناطقي مانند حوزه يورو که فضايي فراملي دارد، بسيار پيچيده‌تر بوده و به گونه‌اي غير‌مستقيم عمل مي‌نمايد، زيرا در حوزه يورو سياست‌هاي مالي به طور غير‌مستقيم عمل مي‌نمايد به‌دليل آنکه در اين حوزه سياست‌هاي مالي غير‌متمرکز بوده، اما سياست پولي متمرکز است؛ بنابراين مي‌توان گفت بهره‌مندي از يک سياست تامين مالي دولتي مناسب و سالم، ‌في‌نفسه هدفي موجه و منطقي است که به نوبه خود مي‌تواند پايه‌هاي اصلي استقلال بانک مرکزي را
تشکيل دهد.
دستيابي به انضباط بودجه‌اي با هدف حمايت از استقلال بانک مرکزي، راهبردي است که در کشورهاي جهان با روش‌هايي متفاوت پيگيري مي‌شود. در کشورهاي عضو اتحاديه اروپا تمهيدات قانوني ويژه‌اي در زمينه نظارت بر بودجه در پيمان اتحاديه پولي اروپا و پيمان ثبات و رشد در نظر گرفته شده است.
استقلال شخصيتي
منظور از استقلال شخصيتي، چگونگي انتصاب و برکناري رييس بانک مرکزي و اعضاي هيات‌عامل و ارکان آن بانک است. در اين ميان بايد نفوذ مقامات سياسي را مورد ملاحظه قرار داد. در اين ارتباط، چهار مبحث به شرح ذيل مطرح است:
* طول دوره تصدي پست رياست کل بانک مرکزي
* صلاحيت‌هاي حرفه‌اي
* وابستگي‌هاي سياسي
* تعامل با ساير نهادهاي اقتصادي
ابتدا مساله دوره رياست بانک مرکزي را بررسي مي‌نماييم. طبق ماده 2/14 قانون تشکيل نظام بانک‌هاي مرکزي اروپا، قوانين بانک مرکزي هر يک از کشورهاي عضو بايد شرايطي را فراهم آورد که حداقل دوره رياست بانک مرکزي 5 سال باشد و رياست کل را در مقابل خطر برکناري خودسرانه و غير‌موجه محافظت نمايد.
يک احتمال که مي‌تواند موجب نقض چنين تمهيداتي شود آن است که قوانين جديدي پيرامون تجديد نظر در دوره رياست کلي بانک مرکزي تصويب شود. چنين تغييري در قانون ممکن است فرصت‌ها را براي عزل رييس‌کل فراهم آورد. به منظور حفظ حريم شخصيتي روساي بانک‌هاي مرکزي کشورهاي عضو اتحاديه پولي اروپا، مقرر گشته اعمال هر گونه تجديد نظر در زمان تصديگري پست رياست کل بايد پس از اتمام دوره رياست کل وقت بانک مرکزي عملي شود.
به اين ترتيب وي مي‌تواند وظايفش را با اطمينان خاطر به انجام رساند. چنين امري در خصوص بانک مرکزي ايتاليا به وقوع پيوست. بر اساس قانون جديد، دوره رياست کل بانک مرکزي آن کشور 8 سال تعيين شده است.
اکنون اجازه دهيد به مساله صلاحيت حرفه‌اي اشخاصي که قرار است به عنوان اعضاي نهادهاي تصميم‌ساز انتخاب شوند، اشاره کنم. اين مساله نه تنها يک الزام اساسي است، بلکه يک ضرورت قانوني نيز است. به اين ترتيب، اطمينان حاصل مي‌شود که مسائل شخصي نمي‌تواند بر تصميمات نهادهاي تصميم‌ساز و رفتار آنها تاثيري داشته باشد.
از سوي ديگر،‌ يک الزام مهم در زمينه استقلال شخصيتي بانک مرکزي آن است که نبايد هيچ تضاد بالقوه يا بالفعلي بين وظايف نهادهاي تصميم‌ساز در ارتباط با بانک مرکزي و ديگر وظايف نهادهاي ياد شده وجود داشته باشد. علاوه بر اين، در جهت تحقق استقلال بانک مرکزي لازم است کليه اعضاي نهادهاي تصميم‌ساز بانک مرکزي آشکارا از بالاترين قابليت‌هاي حرفه‌اي برخوردار باشند. قانون نظام بانک‌هاي مرکزي اروپا در اين خصوص مقرر مي‌دارد: «رييس‌کل، معاون وي و ديگر اعضاي هيات‌عامل بانک مرکزي اروپا بايد از ميان اشخاص ذي‌صلاح و برجسته که از تجربيات حرفه‌اي در مسائل پولي و بانکداري برخوردارند برگزيده و منصوب شوند.
چنانچه هر يک از اعضاي نهادهاي تصميم‌ساز بانک مرکزي داراي وابستگي‌هاي سياسي باشند يا قبل از انتصاب‌ به عنوان يکي از فعالان سياسي عمل کرده باشند يا از آنها انتظار برود که پس از انتصاب، چنين نقشي را ايفا نمايند، آنگاه اين امر مي‌تواند مشکلات فراواني را در پي داشته باشد.
مثال‌هاي فراواني در اين خصوص وجود دارد که چگونه وابستگي سياسي اعضاي هيات‌عامل مي‌تواند از طريق نهادها يا احزاب سياسي به بانک مرکزي فشار وارد آورد. اين امر به ويژه هنگام تغيير دولت‌ها مشاهده مي‌شود. توانايي بانک مرکزي در بيان صريح مواضع و ديدگاه‌هايش به ويژه در مواقع حساس و بحراني که بايد سياست‌هاي بودجه‌اي و اقتصادي را رعايت نمايد، ممکن است به واسطه وابستگي سياسي رييس‌کل يا ديگر اعضاي هيات‌عامل تضعيف شود و در نتيجه نوعي مداخله سياسي در روند تصميم‌گيري بانک مرکزي مشاهده شود. در اين ارتباط، بانک مرکزي اروپا در آخرين گزارش همگرايي خود تاکيد نموده است که ارزيابي همگرايي قانوني، نبايد تنها محدود به ارزيابي‌هاي رسمي شود، بلکه بايد اقدامات انجام شده در اين زمينه با روح پيمان اتحاديه پولي اروپا و قوانين مربوط به آن نيز مطابقت داشته باشد. در اين خصوص، بانک مرکزي اروپا اخيرا پيرامون عملکرد برخي از اعضاي هيات‌عامل بانک‌هاي مرکزي کشورهاي عضو هشدار داده است، ‌به عنوان مثال مي‌توان از هشدار به بانک مرکزي لهستان در سال گذشته نام برد.
آخرين موضوع در اين ارتباط به مساله تشريک مساعي و مقاومت در مقابل فشارهاي خارجي مربوط مي‌شود. يک نهاد تصميم‌ساز، متشکل از چندين عضو است که احتمالا بايد بتوانند در مقابل فشارهاي خارجي و رفتارهاي سياسي مقاومت نمايند. بانک مرکزي اروپا، در جريان اصلاح قانون بانک مرکزي ايتاليا، هشدارهاي لازم را در اين ارتباط مطرح کرد.
استقلال مالي
بانک مرکزي نمي‌تواند بدون استفاده از ابزارهاي مالي مناسب،‌ وظايف خود را به نحو شايسته‌اي به عنوان يک نهاد مستقل انجام دهد. خطر تامين مالي هزينه‌هاي اجرايي دولت همواره به مثابه «شمشير داموکلس»بالاي سر بانک مرکزي قرار گرفته است.بنابراين بايد مفهوم استقلال مالي از اين جنبه که آيا طرف ثالثي قادر خواهد بود به طور مستقيم يا غير‌مستقيم بر وظايف بانک مرکزي تاثير بگذارد يا خير، مورد ارزيابي قرار گيرد. اين امر همچنين در زمينه تاثيرگذاري بر توانايي بانک مرکزي نيز بايد مورد ملاحظه قرار گيرد (هم از لحاظ توانايي نيروي انساني و هم از لحاظ تامين منابع مالي مناسب).
در حوزه يورو و اتحاديه اروپا، دولت‌هاي عضو نبايد بانک‌هاي مرکزي را در وضعيتي قرار دهند که آنها در زمينه اجراي وظايف خود در ارتباط با قوانين نظام بانک مرکزي اروپا از لحاظ تامين مالي دچار مشکل شوند. علاوه بر اين، تحقق اصل استقلال مالي بانک مرکزي مستلزم آن است که هر يک از بانک‌هاي مرکزي عضو اتحاديه پولي اروپا از توانايي لازم در استفاده از ابزارهاي مالي کافي در راستاي انجام وظايفشان برخوردار باشند.
اين امر همواره به آرامي و به دور از جنجال محقق نشده است. به عنوان مثال در سال 2003 در فنلاند قانوني پيشنهاد شده که بر اساس آن بايد بانک مرکزي سرمايه خود را کاهش دهد. قانون فوق، بانک مرکزي فنلاند را مجبور نمود تا بخشي از ذخاير ارزي خود را بفروشد. بانک مرکزي اروپا تاکيد مي‌نمايد کاهش دارايي هر يک از بانک‌هاي مرکزي اتحاديه پولي اروپا و تحميل محدوديت به آنها در زمينه مديريت منابع ماليشان به استقلال مالي بانک‌هاي مرکزي خدشه وارد ساخته و به طور کلي موجب تضعيف حوزه يورو مي‌شود. قانون ياد شده همچنين مقرر مي‌دارد بانک‌هاي مرکزي کشورهاي عضو نبايد از لحاظ مالي به دولت، پارلمان يا هر نهاد ديگري وابسته باشند.
استقلال بانک مرکزي و نظارت احتياطي
به دليل ظهور محصولات مالي متنوع و استفاده روزافزون از ابزارهاي انتقال ريسک و انعقاد موافقتنامه‌هاي متعدد بين بخش‌هاي بانکداري، اوراق بهادار و بيمه و نقش فزاينده موسسات مالي چند منظوره، اکنون مرزهاي متعارف بين سه بخش ياد شده به طور فزاينده‌اي کمرنگ و نامشخص شده است. در اين شرايط، بانک مرکزي اروپا از تاسيس چارچوب‌هاي نهادي در کشورهاي عضو که بتوانند نقش اساسي بانک‌هاي مرکزي را در راستاي توسعه امنيت و سلامت نهادهاي مالي و نيز ثبات سيستم مالي به طور کلي استحکام بخشند، استقبال مي‌نمايد. بانک مرکزي اروپا بر اساس نظريات خود تاکيد مي‌نمايد که مشارکت بانک‌هاي مرکزي کشورهاي عضو اتحاديه در امر نظارت احتياطي امر مهمي است که از طريق آن، سيستم حوزه يورو مي‌تواند به طور مناسبي خطرات ثبات مالي در آن حوزه را ارزيابي نموده و بتواند هماهنگي لازم را بين وظايف بانکداري مرکزي در سطح فراملي و وظايف نظارتي در سطح ملي ايجاد نمايد. به هر حال، الزامات تحقق استقلال بانک مرکزي در زمينه نظارت احتياطي، معمولا تا حدي مناقشه‌برانگيزتر از تحقق استقلال در زمينه سياست پولي بوده است. از يک طرف، تحقق اين امر بيانگر اين حقيقت است که اعمال نظارت احتياطي موضوعي است که همواره به لحاظ منافع سياسي،‌ گروه‌هايي را درگير مساله مي‌نمايد. اين امر دلايل متفاوتي دارد از جمله تامين اعتبار براي حل مشکل ورشکستگي بانک‌هاي خصوصي. از سوي ديگر، تاکنون قوانين ويژه‌اي در ارتباط با استقلال نظارت احتياطي وضع نشده است. به هر حال اين روند اکنون به عنوان يکي از راهکارهاي اصلي در قوانين کميته نظارتي بال در زمينه نظارت بر فعاليت‌هاي بانکي شناخته مي‌شود.
در اين خصوص بايد دو مساله ذيل را از ديگر تفکيک نماييم:
* زماني که اداره نظارت احتياطي به عنوان يکي از ادارات تابعه بانک مرکزي عمل مي‌نمايد.
* وقتي که اداره نظارت احتياطي به عنوان يک نهاد مستقل فعاليت مي‌کند. هر چند احتمالا ممکن است به طريقي با بانک مرکزي مرتبط باشد.
در برخي از کشورهاي عضو اتحاديه پولي اروپا، سازمان‌هاي مربوط به نظارت مالي به عنوان اداره تابعه بانک مرکزي عمل مي‌نمايند. چنانچه قانون در خصوص اين گونه سازمان‌ها، ساز و کار تصميم‌گيري مستقلي را پيش‌بيني كرده باشد، مهم است که اطمينان حاصل شود، تصميمات متخذه از سوي اين گونه نهادها، تامين مالي فعاليت‌هاي بانک مرکزي را به طور کلي به مخاطره نمي‌اندازد و به استقلال مالي آن بانک صدمه نمي‌زند. به عنوان مثال، سازمان خدمات مالي و بانک مرکزي ايرلند مقرر داشته اين نهاد نظارتي بايد به گونه‌اي عمل نمايد که عملکرد آن، سازگار با وظايف رييس‌کل و اعضاي هيات‌عامل بانک مرکزي باشد. همچنين نهاد نظارتي بايد اطلاعات لازم را در خصوص چگونگي انجام وظايفش و سازگار بودن آن با عملکرد بانک مرکزي را در اختيار مقامات آن بانک بگذارد.به طور کلي بايد گفت نظارت احتياطي امري است که في‌نفسه در کانون توجه گروه‌هاي سياسي و منافع آنان قرار دارد. زماني که بانک مرکزي در اين امر مشارکت مي‌نمايد، خود را در معرض خطر فشارهاي فزاينده در خصوص تضعيف استقلال مالي قرار مي‌دهد. علاوه بر اين، به اين ترتيب استقلال شخصيتي آن بانک نيز در معرض خطر قرار مي‌گيرد. همانگونه که ما در سال‌هاي اخير شاهد چنين رويدادهايي بوده‌ايم؛ بنابراين در چنين مواردي، استقلال بانک مرکزي بايد با دقت کامل مورد توجه قرار گيرد.
پاسخگويي و استقلال
فراموش نکنيم که استقلال بانک مرکزي به معني آن نيست که بانک مي‌تواند در انجام وظايفش به طور خودسرانه و دلبخواهي عمل کند. بانکداران مرکزي هرگز نبايد فراموش نمايند که آنان نهايتا بايد در قبال اجراي سياست‌هاي خود، خصوصا در مقابل سياستمداران منتخب و به طور کلي در برابر توده مردم و نيز نسل‌هاي آينده پاسخگو باشند. در اين ارتباط، ‌به عقيده من پاسخگو بودن بانک مرکزي عاملي نيست که بتواند ميزان استقلال آن را در معرض خطر قرار دهد و به نوعي آن را تعديل نمايد. از ديدگاه من، مسووليت‌پذيري و پاسخگويي، روي ديگر سکه استقلال بانک مرکزي است و بايد انتظار داشت که اين دو مفهوم، متقابلا يکديگر را تقويت نمايند و اين درست بر خلاف نظر مخالفان استقلال بانک مرکزي است.
بانک‌هاي مرکزي به منظور کسب استقلال بايد آرمان‌هاي مشخصي را تعيين نموده و هدف‌گذاري نمايند که بتوان عملکرد بانک‌هاي مرکزي را بر آن اساس ارزيابي و سنجش نمود. هدف‌گذاري بانک مرکزي اروپا پيرامون دستيابي به ثبات قيمت‌ها نمونه‌اي از يک هدف مشخص است که همزمان استقلال و پاسخگويي بانک مرکزي را تقويت مي‌نمايد. در حقيقت، چنانچه معيارهاي عملکرد هر نهادي، شفاف و مشخص باشد، بررسي عملکرد آن از سوي يک سازمان بي‌طرف راحت‌تر صورت مي‌پذيرد. در نقطه مقابل، طبيعتا چنانچه هدف مشخصي تعيين نشده باشد و مسائل پيچيده و مبهمي به عنوان اهداف بانک مرکزي مطرح شده باشد، آن‌گاه به طور فزاينده‌اي احتمال بروز قضاوت شخصي و خودسرانه در زمينه بررسي عملکرد بانک مرکزي از سوي نهادهاي مستقل بيشتر شده و به اين ترتيب درجه ابهام و پيچيدگي رفتار بانک مرکزي افزايش پيدا مي‌کند. هرگونه تضعيف در روش‌هاي کنترل دموکراتيک بررسي عملکرد يک نهاد مستقل ممکن است منجر به تشديد قضاوت‌هاي خودسرانه شود و از سوي ديگر شفاف نبودن اهداف بانک مرکزي، خطر بروز واکنش‌هاي سياسي را در جهت مقابله با استقلال بانک مرکزي و تضعيف قدرت آن افزايش مي‌دهد؛ بنابراين اعتقاد راسخ دارم که استقلال پايدار بانک مرکزي در بلند مدت در صورتي محقق خواهد شد که آن بانک دو امر پاسخگويي و شفافيت را به طور همزمان در فعاليت‌هاي خود مد نظر قرار دهد. در اين راستا، چنانچه تدابيري در جهت اطمينان يافتن از شفافيت و پاسخگويي بانک مرکزي انديشيده نشود، آنگاه قوانين مصوب در اين زمينه مي‌تواند به راحتي نقض گردد.
استقلال و تعامل با دولت
آخرين موضوع عملياتي که بايد مورد بررسي قرار گيرد، روابطي است که مي‌تواند بين نهادهاي مستقل از يک طرف و تشريک مساعي و تعامل آنان باهم از طرف ديگر وجود داشته باشد.
به‌رغم اينکه وظايف محوله سياست‌گذاران اقتصادي کاملا مشخص است، اما برقراري گفت‌وگو و مذاکرات فراگير و تبادل اطلاعات ميان سياست‌گذاران اقتصادي مي‌تواند منافع قابل‌توجهي براي ايشان در پي داشته باشد. مصداق چنين رويه‌اي را مي‌توان در حوزه يورو مشاهده نمود. در حوزه ياد شده، تفکيک مسووليت‌ها کاملا شفاف بوده به اين صورت که مسووليت تدوين سياست پولي بر عهده نهاد مستقل بانک مرکزي است و تعيين سياست‌هاي ساختاري و مالي نيز وظيفه دولت‌هاي ملي عضو حوزه يورو است. مساله تفکيک مسووليت‌ها نبايد مانع آن شود که مذاکرات مستمر و مفيد بين نهادهاي مختلف و مستقل از يکديگر صورت نپذيرد. تعامل و تشريک مساعي بين بانک مرکزي اروپا و دولت‌هاي عضو حوزه يورو، استقلال و قدرت قانوني آنها را به مخاطره نمي‌افکند.
نتيجه‌گيري
تجربيات ده سال گذشته در حوزه يورو نشان مي‌دهد حفظ و تداوم استقلال بانک مرکزي به تمهيداتي فراتر از وضع يکسري قوانين خاص نياز دارد. به ويژه، تحقق اين امر مستلزم آن است که اصل استقلال بانک مرکزي به صورت ريشه‌دار و گسترده‌اي در فرهنگ سياسي و اقتصادي جامعه نهادينه شود. در اين راستا، دولت‌ها و سياستمداران نقش پيشرو و عمده‌اي دارند. اين امر نه تنها در حوزه يورو، بلکه در ديگر کشورهاي عضو اتحاديه اروپا نيز اهميت دارد. آنان بايد دلايل اصلي تفويض قدرت به يک نهاد پولي مستقل (بانک مرکزي) را براي جامعه تشريح نمايند و بگويند اين امر منجر به رفاه نسل کنوني و نسل‌هاي آينده خواهد شد. قانون استقلال بانک مرکزي همانند هر قانون ديگري نيازمند آن است که به طور مداوم در طول زمان مورد حمايت قرار گيرد. اين مسووليتي است که عمدتا متوجه نهادهاي سياسي است.

ماخذ: مقاله Lorenzo Smaghi عضو هيات‌عامل بانک مرکزي اروپا

دنیای اقتصاد